Najdalej w postrzeganiu istotnej roli organu wykonawczego w samorządzie idzie Benjamin R. Barber, który upatruje w umocowaniu i zdolnościach burmistrzów siły zdolnej rządzić światem (dr Marek Wojciechowski, Struktura władzy w samorządzie terytorialnym. Hierarchia – Konkurencja – Partnerstwo?)
Należy jednak stwierdzić, że brak jest „w tym układzie organizacyjnym zależności o charakterze nadzorczym, skoro rada gminy i wójt są organami tej samej osoby prawnej, nie istnieje więc pomiędzy nimi stan podporządkowania instancyjnego”(Monika Augustyniak, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy)
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r., wskazał, iż skoro ustawodawca konstytucyjny powołał organy stanowiące i wykonawcze, jako organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że przyznane ustawami kompetencje jednemu organowi gminy nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2017 roku)
W jednym z ostatnich wpisów przywołałem interpelację radnego w sprawie doświetlenia przejścia dla pieszych. Sprawa potoczyła się według znanego scenariusza. Radny przedstawił wniosek burmistrzowi, ten poinformował, że zostało w tej sprawie wysłane pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad. I na tym koniec. Nastał czas oczekiwania na odpowiedź. W międzyczasie na portalu społecznościowym, gdzie pojawiła się informacja na ten temat, nastąpił wysyp komentarzy. Niemal każdy z komentujących wskazywał dodatkowe miejsca wymagające doświetlenia różnych przejść dla pieszych na terenie miasta.
Na tym prostym przykładzie można rozrysować realizację ustawy o samorządzie, która mówi, że radny przedstawia organom gminy (burmistrzowi i Radzie Miejskiej) do rozpatrzenia postulaty mieszkańców. W tej opisanej wyżej sytuacji burmistrz rozpatrzył jedynie wąski wycinek potrzeb. Stało się tak, ponieważ radny dostrzega tylko fragment szerszego problemu. A w związku z tym, że to na radnym spoczywa obowiązek utrzymywania stałego kontaktu z mieszkańcami i przedstawiania ich postulatów organom gminy, burmistrz rozpatruje problem w takim zakresie, w jaki został mu przedstawiony.
Rada Miejska w tym czasie niczego nie rozpatruje
Dlatego warto zapytać o to, co w tym czasie rozpatruje Rada Miejska? Bo wydaje się, że Rada Miejska w tym czasie niczego nie rozpatruje. Nie rozpatruje, pomimo tego, że ustawa o samorządzie mówi, że postulaty radnych rozpatrywane są przez burmistrza i Radę. Zatem zasadne jest pytanie, co robi Rada, kiedy burmistrz rozpatruje wniosek.Skoro ustawodawca zachęca do rozpatrywania wniosku, dlaczego Rada miałaby z tego nie skorzystać? Odpowiedź chyba nie będzie zaskakująca. Wynika to z wieloletniej praktyki i przyzwyczajenia. To burmistrz ma rozpatrywać, a radni mają podsuwać postulaty do rozpatrzenia. W ten sposób przyjęło się myśleć – niesłusznie zresztą – o współpracy tych dwóch organów. Radny wskaże problem, a burmistrz go ewentualnie rozwiąże. Wydaje się jednak, że intencja ustawodawcy nie w tym kierunku zmierza. Nie zachęca do tego, żeby te dwa organy poklepywały się po ramieniu. Przeciwnie. Raczej chodzi o to, by każdy z tych organów, jak najlepiej realizował swoje ustawowe zadania.
Kształtowanie własnego ustroju wewnętrznego
Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje nieograniczone możliwości organowi wykonawczemu i na tym tle ograniczone niemal do zera możliwości organu stanowiącego. Zarazem ta sama ustawa daje jednemu i drugiemu organowi ogromne możliwości do kształtowania własnego ustroju wewnętrznego w ramach obowiązującego prawa. A to oznacza, że zapis ustawy, mówiący o tym, że postulat radnego rozpatrywany jest przez dwa organy powinien zostać rozpisany na dwa, osobne, wewnętrzne ustroje.
Co do organu wykonawczego ustrój ten – nie ma co do tego najmniejszej wątpliwości – rozpisany jest od zarania dziejów. Brzmi on, biorąc pod uwagę rozważany przykład, mniej więcej tak: jak radny złoży interpelację, wniosek, postulat mieszkańca, to organ wykonawczy ten wniosek rozpatrzy, przesyłając go do którejś z wewnętrznych jednostek Urzędu lub do odpowiedniego, zewnętrznego adresata. Otrzyma odpowiedź zgodną z obowiązującymi przepisami i przekaże organowi stanowiącemu.
Bo organ stanowiący nie dba o swoją podmiotowość
A co mówi o tej samej sytuacji ustrój wewnętrzny organu stanowiącego? Nic nie mówi, bo organ stanowiący nie dba o swoją podmiotowość (bez względu na to, w jakiej sytuacji postawił Radę Miejską ustawodawca). Oczywiście każda gmina posiada taki dokument, który organizuje ustrój wewnętrzny Rady Miejskiej. Jest nim statut gminy, który zwyczajowo tłumaczy, jak praktycznie Rada Miejska powinna realizować swoje, ograniczone prawem, zadania. Ale niczego tam się nie dowiemy o tym, w jaki sposób organ stanowiący rozpatruje postulat radnego. Nie dowiemy się, bo organ stanowiący w praktyce chce być blisko organu wykonawczego, w praktyce bardziej interesuje się organem wykonawczych, jest zachłyśnięty jego możliwościami i przez to gubi swoje kompetencje i możliwości.
Ustrój wewnętrzny organu wykonawczego jest zresztą samoistnie rozbudowywany i prawnie zorganizowany, ponieważ w odróżnieniu od organu stanowiącego, organ wykonawczy posiada wszystkie niezbędne narzędzia do sprawowania swojej funkcji, a Rada Miejska w tym zakresie nie posiada żadnych narzędzi, żeby usprawnić swoje działanie, nawet pozbawiona jest pomocy prawnej. To znaczy, że niekoniecznie prawna obsługa Urzędu musi służyć pomocą Radzie Miejskiej. Nie ma takich obowiązków. Rada może się jej domagać, ale nie może sobie jej zagwarantować (patrz treść cytowanego wyżej fragmentu Rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2017 roku)
Zatem radny, który przedstawia postulaty mieszkańców do rozważenia organom gminy, czyli Radzie Miejskiej i burmistrzowi, winien zadbać o to, aby nie tylko burmistrz rozważał postulat mieszkańców, ale również Rada Miejska. Bo – jak napisałem wyżej – w praktyce burmistrz rozważy jedynie to, co przedstawi radny. Jeżeli radny przedstawi niepełny zakres problemu, to burmistrz rozważy ten problem właśnie w takim zakresie. Jeżeli radny zadba o to, aby Rada Miejska również rozważyła postulat mieszkańców, wtedy istnieje szansa na to, że ten postulat będzie pełniejszy i być może doprowadzi do tego, że burmistrz będzie miał za zadanie rozważyć problem w całej jego rozciągłości.
Dlaczego tak się nie dzieje? Dlaczego najczęściej Rady Miejskie tracą swoją i tak nadwerężoną prawem podmiotowość i charakter? Postaram się to wyjaśnić w następnym wpisie.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2017 roku
bezgrunt 