Proponowany, nowy podział stanowisk w Radzie Miejskiej, opisany w poprzednim artykule, jest możliwy jeżeli konsekwentnie potraktujemy role, jakie zostały przypisane dwóm organom: uchwałodawczemu i kontrolnemu (Rada Miejska) i wykonawczemu (burmistrz/wójt/prezydent). Najczęściej wygląda to tak, że w trakcie wyborów mamy klasyczny przykład rycerza i giermka (gdzie rycerzem jest kandydat na burmistrza, a rolę giermków odgrywają radni), a potem rycerza, giermka i osiołka (w kolejności: burmistrz, większość w radzie miejskiej i opozycja). Podczas kampanii wyborczej oczy wszystkich są skierowane najczęściej na te osoby, które walczą o najważniejszy urząd w gminie, czyli burmistrzów. To ci kandydaci mają jakąś wizję, coś im się nie podoba, coś chcieliby zmienić, coś naprawić itd., itp. Kandydaci na radnych mają zdecydowanie mniejsze znaczenie. Trudno w historii samorządu przypomnieć sobie sytuację, by kandydaci na radnych sami z siebie organizowali konferencje lub spotkania z mieszkańcami. By ich pomysły na funkcjonowanie w radzie były szeroko omawiane lub budziły takie emocje, jak pomysły kandydata na burmistrza. Raczej wygląda to tak, że kandydaci na radnych są tłem dla kandydatów na burmistrza, powtarzają ich hasła, piszą komentarze na lokalnych portalach w obronie swojego lidera. Jakby nie odbywały się wybory osobno do rady miejskiej i osobno na burmistrza. Wygląda to tak, jakby odbywał się jeden wielki konkurs piękności, w którym kandydaci na włodarzy i ich pomocnicy (kandydaci na radnych) przekonywali mieszkańców, że w gminie jest tylko jeden organ, wykonawczy, a reszta stanowi jedynie kwiatek do kożucha. W efekcie ewentualne zobowiązania kandydatów na radnych wobec wyborców najczęściej rozmijają się z ich faktyczną rolą w samorządzie.
Nie mają na to wpływu
Bardzo często wygląda to tak, że w swoich ewentualnych pomysłach w trakcie kampanii wyborczej kandydaci na radnych wchodzą w kompetencje przyszłego burmistrza lub dyrektorów jednostek samorządowych. Opowiadają więc, że będą dążyć np. do tego, by było więcej placów zabaw dla dzieci lub imprez dla młodzieży, że są za remontem stadionu lub budżetem obywatelskim. Prawda jednak jest taka, że w ogóle nie mają na to wpływu. A to, co należy do ich obowiązków (rola uchwałodawcza i kontrolna) w trakcie kampanii schodzi na dalszy plan albo w ogóle nie jest przez kandydatów na radnych traktowana z należytą uwagą. Owszem, radni w określonych przepisami warunkach posiadają inicjatywę uchwałodawczą. Mogą, podobnie, jak to robi w 99,9% przypadków burmistrz, również zaproponować jakieś rozwiązanie, zmianę wydatkowania publicznych środków itp., ale w praktyce proporcje są takie, że na – powiedzmy – 600 uchwał, podejmowanych w trakcie kadencji, zdarza się, że jedna lub dwie uchwały, góra – trzy są inicjowane przez radnych. I nie jest to przypadek, bo uchwały są przygotowywane przez urzędników, pracujących dla burmistrza, potem te uchwały są sprawdzane pod względem prawnym przez radców prawnych, pracujących dla burmistrza. Radni nie mają takiego zaplecza i jak pokazuje praktyka rzadko się za to zabierają.
Nieskomplikowany sygnał do wyborców
Już na tym wczesnym etapie wydaje się, że komitety wyborcze, składające się z kandydata na burmistrza i kandydatów na radnych wysyłają nieskomplikowany sygnał do wyborców, który mówi: jeżeli nas wybierzecie (naszego lidera i jego radnych) będziemy wspólnie rządzić gminą. A to znaczy w praktyce, że burmistrz będzie zarządzał, a radni pozbędą się jednej z dwóch najważniejszych cech, przypisanych Radzie Miejskiej, czyli funkcji kontrolnej. Będą jedynie popierać wszystkie pomysły swojego lidera, stać na straży jego dobrego imienia, będą bronić go przed innymi radnymi (opozycją) i w konsekwencji co najmniej w połowie (a może całkowicie – to zależy jak na to spojrzeć) pozbędą się cech, przypisanych organowi uchwałodawczemu i kontrolnemu.
Istotne różnice organów stanowiących (i kontrolnych)
Wróćmy jeszcze na chwilę do wyborów samorządowych. Jak wiadomo mieszkańcy wtedy głosują na kandydata na burmistrza (wójta/prezydenta), radnego gminnego, radnego powiatowego i radnego, który ubiega się o mandat w sejmiku wojewódzkim. Już ten akt wyborczy wyraźnie pokazuje, że dwa najważniejsze organy w gminie (rada miejska i osobno burmistrz) wyróżniają się na tle powiatu i województwa. W gminie mieszkańcy wybierają osobno burmistrza i osobno radnych. Na poziomie powiatu i województwa wybiera się tylko radnych i to oni, a nie mieszkańcy, zdecydują o wyborze starosty i marszałka województwa. Ma to fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania rady miejskiej, powiatowej i sejmiku wojewódzkiego. Otóż w radzie powiatu i w sejmiku wojewódzkim – starostę i marszałka wybierają radni większością głosów, ale w każdej chwili, jeżeli stracą większość na pierwszej lepszej radzie powiatu, nowo powstała większość może odwołać starostę lub marszałka województwa. Dlatego relacje między organem wykonawczym (starosta, marszałek województwa), a organem kontrolnym i uchwałodawczym, buduje się tak, by stworzyć stabilną większość w radzie powiatu lub sejmiku, która uniemożliwi odwołanie starosty lub marszałka.
Kiedy większość ma znaczenie
Większość więc w przypadku rady powiatu i sejmiku wojewódzkiego ma ogromne znaczenie, bo jeżeli zostanie ona utracona, to można w jednej chwili wywrócić do góry nogami wcześniejszy porządek i powołać nowych starostów i marszałków. W gminach nie ma takiej możliwości. Burmistrz jest wybierany przez mieszkańców i tylko oni w drodze referendum mogą burmistrza odwołać. Rada miejska nie ma takich kompetencji. Strata tzw. większości w Radzie Miejskiej niczego nie zmienia. Są na to przykłady – poprzednia kadencja samorządu wschowskiego, gdzie burmistrz Danuta Patalas przez większość kadencji nie miała większości w radzie miejskiej, czy poprzednia kadencja samorządu w Szlichtyngowej, gdzie burmistrz Elżbieta Rahnefeld od samego początku nie miała większości w radzie miejskiej. Nic się od tego nie zawaliło, samorząd nie upadł, burmistrzowie rządzili, rady podejmowały uchwały, budżety były uchwalane itd., itp. Można zaryzykować tezę, że rady miejskie po 2002 roku (czyli od czasu, kiedy wybiera się burmistrza w wyborach bezpośrednich) nie zauważyły lub nie chciały zauważyć tej istotnej zmiany.
Pensja burmistrza (wójta/prezydenta) i podział stanowisk
Jeżeli powiemy sobie że większość (rozumiana tak, jak to ma miejsce dzisiaj) nie jest potrzebna, do podejmowania uchwał, bo rady miejskie z natury nie działają na złość burmistrzowi, to powstaje pytanie do czego jest potrzebna ta mityczna większość w Radzie Miejskiej? Odpowiedź na to jest dość prosta i wynika z dotychczasowej praktyki. Większość jest potrzebna do tego, by:
a) zatwierdzić pensję burmistrzowi
b) rozdzielić między sobą najważniejsze funkcje w Radzie Miejskiej, a w konsekwencji pobierać większe diety niż pozostali radni, którzy nie należą do większości (rozumianej tak, jak to ma miejsce dzisiaj)
Na pierwszy rzut oka widać więc, że chodzi tutaj jedynie o to, by zrobić dobrze kilkoro radnym i burmistrzowi. Jednak warto sobie powiedzieć, że i tutaj tak rozumiana większość ma jedynie mitotwórczy charakter. W przypadku pensji burmistrza, jeżeli rada nie zgodzi się na zaproponowaną kwotę, burmistrz i tak dostanie wynagrodzenie zgodnie z wytycznymi odpowiedniej ustawy. Będzie ono mniejsze (lub większe) niż by sobie tego życzył sam burmistrz, ale nie będą to ogromne różnice. Innymi słowy burmistrz tak czy siak pensję będzie pobierał. Pozostaje więc podział stanowisk, większe diety i nic więcej. Upraszczając, ale też nieco prowokując – w obecnych warunkach mieszkańcy wybierają radnych, by ci, dogadując się między sobą, tworząc tzw. większość, rozdzielili między sobą najważniejsze funkcje, a przez to pobierali wyższe diety. Tym samym – jeżeli to wygląda tak, jak obecnie, czyli, że większość to grupa radnych, która z jakichś powodów sprzyja burmistrzowi – zgadzamy się na byt, czyli radę miejską, którą zarządza tzw. większość, rezygnując z funkcji kontrolnej na rzecz partykularnych interesów. Doświadczenie też mówi, że ich rola uchwałodawcza sprowadza się do bezrefleksyjnej, cichej (bo tzw. większość jest najczęściej milcząca) zgody na wszystko, co zaproponuje burmistrz w swoich uchwałach. W konsekwencji burmistrz nie musi pojawiać się na radach miejskich, bo skoro jego propozycje i tak zostaną przyjęte przez jego większość, nie musi do nich nikogo przekonywać. Teoretycznie funkcje rady są podtrzymywane, w praktyce są jedynie fasadą i złudzeniem.
Oddzielenie organu stanowiącego od organu wykonawczego
Dlatego też podział stanowisk w Radzie Miejskiej proponowany w poprzednim artykule warto rozważać w szerszym kontekście. Inny podział stanowisk może mieć miejsce, jeżeli zmienimy nieco praktykę, sposób pojmowania roli radnego, jeżeli wyborcy będą oczekiwać od kandydatów na radnych konkretnych informacji na temat swojej ewentualnej roli w radzie miejskiej. Jeżeli wyraźnie oddzielimy organ wykonawczy (burmistrza/wójta/prezydenta) od organu stanowiącego i kontrolnego (rada miejska). Jeżeli by się to udało istnieje duże prawdopodobieństwo, że mielibyśmy do czynienia z zupełnie innym ciałem kolegialnym, w którym między innymi podział najważniejszych stanowisk w radzie miejskiej miałby inkluzywny, a nie wykluczający charakter. O tym wszystkim – w następnym artykule.
foto wykorzystane w grafice: Falco z Pixabay
bezgrunt 