Patrzenie na władze zbiorczo zaciemnia ich prawdziwy obraz w przekonaniu, że są spójne i racjonalne w swoich decyzjach (dr Marek Wojciechowski, Struktura władzy w samorządzie terytorialnym. Hierarchia – Konkurencja – Partnerstwo?”)

Każdą z tych propozycji kierunkowo należy ocenić pozytywnie mają one swoje uzasadnienie, jeżeli uwzględni się nierównowagę władzy w samorządzie, słabą pozycję rady, a szczególnie indywidualnych radnych, nadmierną dominację (zwłaszcza w gminach) organu wykonawczego nad stanowiącym, która skutkuje tzw. „lokalnym prezydencjalizmem”. (dr hab. Dawid Sześciło, Nowe narzędzia dla obywateli i radnych w samorządzie. Opinia w sprawie ustawy z 11 stycznia 2018 roku o zmianie ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (z wyłączeniem zmian w prawie wyborczym))

Rada gminy zaczyna odgrywać rolę bardziej konsultacyjną niż równorzędną organowi wykonawczemu, stąd często w praktyce pojawia się postulat wzmocnienia jej pozycji, by nie stała się tylko instrumentem, potwierdzającym czy weryfikującym działanie organu wykonawczego (Monika Augustyniak, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy)

W grudniu 2018 roku radni zapoznali się z dwoma wnioskami do budżetu na 2019 rok. Jeden dotyczył zwiększenia budżetu muzeum, drugi zwiększenia dotacji na dzieci w żłobkach. Każdy z tych wniosków spotkał się z aprobatą części radnych. Wnioskodawcy usłyszeli zapewnienia, że radni postarają się znaleźć brakujące pieniądze.

Ustawa o finansach publicznych redukuje rolę Rady Miejskiej w sprawach budżetowych

Czy jednak rzeczywiście radni mają jakikolwiek wpływ na kształt budżetu? Albo czy mogą wprowadzać zmiany w uchwale budżetowej w trakcie roku? Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że nic nie stoi temu na przeszkodzie. Przecież za każdym razem Rada Miejska uchwala budżet na kolejny rok i za każdym razem uchwala zmiany w budżecie w trakcie trwającego roku. Dzieje się tak przecież niemal na każdej sesji. Czy zatem radni mogą zwiększyć dotację na dzieci w żłobku lub zwiększyć budżet muzeum? Odpowiedzi należy szukać w ustawie o finansach publicznych. W artykule 233 tejże ustawy czytamy, że Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: 1) budżetowej, 2) o prowizorium budżetowym, 3) o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (zarządem w gminie jst jest burmistrz, w powiecie – Zarząd Powiatu, a w województwie – Zarząd Sejmiku Województwa – przyp. mój).

To nie oznacza, że radni w tej sytuacji są bezradni

Innymi słowy przygotowanie budżetu należy wyłącznie do burmistrza, a zmiany uchwały budżetowej, które można dokonać w ciągu roku należą również wyłącznie do kompetencji burmistrza i nikogo więcej. Prawo nie przewiduje w tym zakresie żadnej roli Rady Miejskiej. To oczywiście nie oznacza, że radni są w tej sytuacji bezradni, a właściwie należałoby powiedzieć, że to nie oznacza, że prawo czyni radnych w tej sytuacji osobami bez większego wpływu. Jakiś wpływ mają, ale bardzo ograniczony.

W przypadku projektu uchwały budżetowej przygotowanego przez burmistrza radni mogą (jedynie) wprowadzić zmiany, ale tylko takie, które nie spowodują wzrostu sumy wydatków i dochodów i nie sprawią, że zwiększy się deficyt. A to oznacza, że mogą jedynie pracować na kwotach, które przygotował burmistrz. Mogą wprowadzić nowe zadania, ale tylko i wyłącznie kosztem innych, tak, aby na koniec tych zmian suma wydatków nie uległa zmianie. Mogą też nie wprowadzać dodatkowych zadań, a jedynie przesunąć określoną kwotę z jednego paragrafu do drugiego, czyli gdzieś coś uszczuplić, żeby w innym miejscu coś zwiększyć.

W przypadku zmiany uchwały budżetowej zainicjowanej przez burmistrza (jak wspomniałem, Rada nie ma takich uprawnień) radni mogą ją zaakceptować lub odrzucić podczas głosowania na sesji Rady Miejskiej, ewentualnie wprowadzić zmiany, ale w porównaniu do uchwały budżetowej mają już zawężony zakres działań. Mogą jedynie wprowadzać zmiany w ramach ściśle określonego zakresu zmian, jakie proponuje burmistrz. Rada nie może wprowadzać zmian w uchwale budżetowej w dowolnym zakresie. Stąd ma dużo bardziej ograniczone możliwości niż wtedy, kiedy uchwala się nowy budżet na nowy rok budżetowy. Tyle, a właściwie tylko tyle może Rada Miejska zdecydować w sprawie budżetu i zmian uchwały budżetowej. Dzieje się tak, ponieważ to burmistrz odpowiada za realizację budżetu, a nie Rada Miejska i to burmistrz, a nie Rada jest z tego rozliczany.

Innymi słowy burmistrz w sprawach budżetowych ma nieograniczone możliwości, Rada Miejska na tle kompetencji burmistrza posiada zaledwie 1 procent (a może nawet mniej) tego, co posiada organ wykonawczy.

Zmiany w budżecie o charakterze politycznym i uznaniowym

Ktoś oczywiście powie, że przecież radni mogą spotkać się z burmistrzem i przekonać go do zmian w uchwale budżetowej lub w projekcie samego budżetu. Oczywiście, że mogą i praktyka pokazuje, że tak też czynią. Ale ma to już charakter polityczny, uznaniowy, jest zależny od czynnika ludzkiego, od siły argumentów, ale tez często siły osobowości tego lub innego radnego, tej lub innej grupy radnych, a już na pewno zależy to od tego, czy dana grupa radnych należy do koalicji rządzącej, czy do opozycji. Nie trzeba nikogo przekonywać, że ta pierwsza będzie miała większe szanse na realizację swoich postulatów, a ta druga grupa zdecydowanie mniejsze lub żadne. Stąd rola jednego radnego lub radnego opozycji sprowadza się w praktyce w sferze finansów gminy do roli obserwatora. Wyjątkiem jest sytuacja, kiedy dochodzi do kohabitacji, czyli burmistrz nie posiada większości w radzie. Wtedy rola radnych opozycyjnych sprowadza się do tego, że mogą wprowadzać zmiany podczas sesji budżetowej (zmiany obwarowane prawem, o których pisałem wcześniej).

Zapewnienia radnych nie wynikają z realnych możliwości radnych

Czy zatem zapewnienia radnych (przywołane na początku tego tekstu), że będą szukać pieniędzy dla żłobka i muzeum potwierdzają się w ich realnych możliwościach, gwarantowanych prawem? Okazuje się, że nie bardzo. Powtórzmy to, co zostało powiedziane już wcześniej. Radni nie mogą wprowadzić pod obrady projektu zmian w uchwale budżetu. To jest wyłączna kompetencja burmistrza. Mogą jedynie przekonywać burmistrza, że warto przeznaczyć dodatkowe środki na żłobek i muzeum, ale czy przekonają do tego organ wykonawczy, to już zupełnie inna sprawa. Innymi słowy zapewnienia organu stanowiącego, że będą szukać, nie wynikają z realnych możliwości, gwarantowanych prawem, ale z przeświadczenia, że radni znajdą argumenty, które przekonają burmistrza do takich zmian.

Rada Miejska niezależna w sytuacji kohabitacji

Warto też dodać, że zmiany w budżecie, a potem zmiany w uchwałach budżetowych dokonywane są przez Radę najczęściej w sytuacji kohabitacji. A to z kolei pokazuje, co organ stanowiący realnie może, jak bardzo jest zależny od organu wykonawczego i jak na relacjach między tymi organami piętno odciska sytuacja polityczna. Wynikałoby z tego, że organ stanowiący (Rada Miejska) jest bardziej niezależny w sytuacji kohabitacji niż wtedy, gdy de facto stanowi jedynie to, co organ wykonawczy zdecyduje.