W napisaniu tego artykuły posłużyły mi trzy wyroki sądów;

a) Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2017 (w dalszej części będę korzystał ze skrótu NSA 2017) – https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-osk-2737-16-ochrona-stosunku-pracy-radnego-wyrok-522500886

b) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 (w dalszej części będę korzystał ze skrótu WSA 2017) – https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/iii-sa-ld-841-17-przeslanki-zgody-rady-gminy-na-522518374

c) Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2016 (w dalszej części będę korzystał ze skrótu NSA 2016)- http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3A950E37FB

Wszystkie trzy powyższe wyroki opisują bezpośrednio lub pośrednio sytuację radnej Katarzyny Owoc-Kochańskiej, wobec której 22 marca Rada Miejska zdecydowała przychylić się do wniosku pracodawców o rozwiązanie umowy o pracę.

Tekst podzieliłem na dwie części. Pierwsza – zawiera moją opinię. Muszę tutaj wyraźnie zaznaczyć, że wszystko, co napiszę w pierwszej części jest moją subiektywną oceną wydarzeń. Będę powoływał się na wyroki sądów, ale wnioski, jakie będę wyciągał, należy odczytywać w ten sposób, że moim zdaniem wygląda to tak, a nie inaczej. Za chwilę Państwo przeczytacie początek tej pierwszej części i zrozumiecie, dlaczego zaznaczam, że to moja, subiektywna opinia.

W drugiej części tekstu, operował będę fragmentami z powyższych wyroków sądów, pokazując, jak sądy traktują sprawę, która jest analogiczna do sytuacji radnej Katarzyny Owoc-Kochańskiej. Zapraszam do lektury.

CZĘŚĆ PIERWSZA

Zacznę prawie, że od końca. W piątek, 12 marca, na wspólnej komisji radnych, uznano, że rajcy nie będę zajmować się uchwałą, dotyczącą radnej Katarzyny Owoc-Kochańskiej. Przewodnicząca zaproponowała wtedy, że należy zapoznać się z kontrolą i audytem, jakie miały miejsce w przedszkolach, w których pracuje radna (łącznie ma tam 1 etat). Ponieważ jej zdaniem, radni mieli uzyskać odpowiednią wiedzę i dzięki temu podjąć właściwą decyzję. Radni opozycji byli zdziwieni tym faktem. Uznawali, że przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej zapoznać się z tą dokumentacją. Dlaczego dopiero teraz? – Pytali. Przełożono więc tę dyskusję na 16 marca. Wtedy okazało się, że nikt z radnych koalicji rządzącej nie wypowiadał się na temat audytu. Ani radny Tadeusz Sobczuk (powoływał się na wniosek pracodawców), ani przewodnicząca Rady Miejskiej (powoływała się na wydarzenia, które miały miejsce w poprzedniej kadencji) – ani słowa nie powiedzieli o tym audycie, który niby był im potrzebny do zgłębienia całej sprawy. Jedynie radna Wioletta Zarzycka twierdziła, że przeczytała audyt, twierdząc, że wina radnej jest ewidentna, ale też trudno byłoby uznać po jej lakonicznych wypowiedziach, że miała w ręku te dokumenty. Mówiła ogólnikami – tak mógłby każdy i bez lektury wystąpień pokontrolnych. Prawdę mówiąc nie trzeba do tego mandatu radnego. Można sobie przeczytać dowolny komentarz na niektórych lokalnych portalach i taką samą ma to wartość. Radna niczym się tutaj nie wykazała.  Trudno stwierdzić, czy radna przeczytała te dokumenty, czy raczej miała już przygotowaną odpowiedź. 

Nie zależało na tym

Otóż w mojej ocenie, przewodniczącej Rady Miejskiej wcale nie zależało na tym, aby radni poznali zapisy z kontroli wewnętrznej i audytu. Stawiam tezę, że wcale nie chodziło o obiektywizm, tylko o strategię na wypadek zaskarżenia tej uchwały. Otóż jeżeli Państwo przeczytacie powyższe wyroki, to dowiecie się, czego sądy administracyjne oczekują od Rady Miejskiej, która podejmuje decyzję w sprawie osoby ze swojego grona. Otóż oczekują, że Rada dogłębnie zbada sprawę i w uzasadnieniu poda pogłębione powody, dla których decyduje się na taką, a nie inną decyzję. Gdyby nie wniosek przewodniczącej, aby poznać kontrolę i audyt, uzasadnienie Rady o zgodzie na rozwiązanie umowy stosunku pracy z radną – byłoby marnej jakości. Cóż to za zbadanie sprawy na podstawie jedynie wniosku pracodawców? Kiedy posłuchamy komisji z 16 marca, okaże się, że nikt z koalicji, nie dysponuje żadną konkretną wiedzą z kontroli wewnętrznych i audytu. Radni opozycji wskazują na różne zapisy z tych dokumentów, a radni koalicji – ani razu nie dzielą się choćby jednym zdaniem, z którego by wynikało, że zapoznali się z tymi dokumentami. Można oczywiście powiedzieć, że nie musieli się dzielić tą wiedzą, ale przecież po to wyznaczono nowy termin, aby rozmawiać o sprawie radnej w oparciu o te dokumenty. Zwrócę też uwagę i na to, że zamiast rozmawiać o faktach, podczas tej komisji przewodnicząca postanowiła odwołać się do emocji i opowiedzieć o swoich krzywdach, jakich doznała w poprzedniej kadencji. Dzisiaj, kiedy o tym myślę, mam wrażenie, że wszystko to było przemyślane. Zamiast mówić o kontroli wewnętrznej i audycie, przewodnicząca pokazywała się jako osoba, która została skrzywdzona i być może na tej podstawie wie więcej, bo więcej doświadczyła. A moim zdaniem, to była gra. Tak, tak sobie pozwolę powiedzieć. Przewodnicząca nie udzieliła żadnej wypowiedzi na temat dokumentów, o które wcześniej  wnioskowała, jakby w ogóle ani jej, ani koalicji nie były one potrzebne. Jakby wnioskowanie o nie stanowiło tylko fasadę w sytuacji, kiedy decyzje dawno już zostały podjęte. 

Pod maską obiektywizmu

To jest oczywiście hipoteza – ale proszę ją rozważyć – według mnie przewodnicząca pod maską obiektywizmu i rzekomej troski, aby wszyscy mieli pełną wiedzę w sprawie radnej, realizowała strategię, która będzie potrzebna na wypadek zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej. To oczywiście jest moja interpretacja, ale zwrócę uwagę jeszcze na jeden wątek. Otóż – kiedy 22 marca podczas sesji Rady Miejskiej, decydowano o losie radnej Katarzyny Owoc-Kochańskiej, pytano o odpowiedź związków zawodowych na wnioski pracodawców. Dlaczego ta odpowiedź nie została przedstawiona radnym – pytano. Pani przewodnicząca odpowiadała, że to pracodawcy posiadają stanowisko związków zawodowych, a Urząd tego stanowiska nie posiada, bo nie jest stroną. Oczywiście można było wnioskować do pracodawców o udostępnienie stanowiska związków, ale przewodnicząca z jakichś powodów tego nie zrobiła. Dzięki czemu – według mnie – rada została pozbawiona dostępu do krytycznego stanowiska związków zawodowych wobec wniosków pracodawców. Kiedy uchwała zostanie zaskarżona, będzie można się ewentualnie tłumaczyć, że rada zbadała dogłębnie to, co ich zdaniem źle mówiło o radnej, ale nie miała dostępu do innych dokumentów.

Podkreślam – nie mówię, że tak było. Mówię, co innego. Że jest to uprawniona interpretacja wydarzeń, które miały miejsce w sprawie radnej.

Chcę też wyraźnie powiedzieć, że po lekturze powyższych wyroków, popełniono niewybaczalny błąd, zarzucając radnej, że pobierała niesłusznie wynagrodzenie. Otóż wszystkie te wyroki mówią, że radna pobierała wynagrodzenie zgodnie z prawem. To, co zrobiła kontrolerka z UMiG, wymagając od radnej zwrotu pieniędzy – jest nieuprawnione. Panie dyrektorki powinny o tym wiedzieć, ale z jakichś powodów nie wiedziały.  To zresztą jest moim zdaniem typowe dla tego miasteczka – że wszyscy wiedzą kto z kim śpi, kto z kim rodzinnie jest powiązany, ale znajomość prawa, posiadanie wiedzy, jak zachować się w takich sytuacjach – przekracza ich możliwości. To w sumie nikomu nie przeszkadza do momentu, kiedy trzeba wykazać się czymś więcej niż potoczną wiedzą.

W całej tej historii jest bardzo dużo złej woli, widocznej na każdy kroku. Druga część tego tekstu to wytłumaczy, bazując już nie na moich interpretacjach, ale na konkretnych przykładach.

CZĘŚĆ DRUGA

Ustawa o samorządzie gminnym opisuje, w jaki sposób chroniona jest osoba, która pełni mandat radnego, kiedy pracodawca chce rozwiązać z nim umowę. Opisuje to dokładnie artykuł 25:

Art. 25. 1. W związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych.

2. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

3. Pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy.

4. Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Co wynika z tych zapisów? Zajmę się tylko dwoma pierwszymi, ponieważ one najwięcej mówią o tym, co wydarzyło się w sprawie radnej Katarzyny Owoc-Kochańskiej. Można to ująć w ten sposób:

Ad.1 ) Radny ma ochronę, nie jest pierwszym lepszym z brzegu pracownikiem. Nie można go też tak traktować, ponieważ prawo polskie oraz orzecznictwo sądowe w tym zakresie, uważają, że radny pełni ważny mandat społeczny.

Nie można na przykład uznać, że radny ma obowiązek odpracować godziny, które spędził na sesji Rady Miejskiej lub na Komisji, jeżeli nie ma o tym mowy w umowie, jaką ma podpisaną z pracodawcą oraz jeżeli w miejscu pracy nie ma na ten temat żadnych dokumentów, które by regulowały te sprawy. Skrót – u.s.g. wykorzystywany w poniższych cytatach należy odczytywać jako ustawa o samorządzie gminnym.

Przykład pierwszy:

Wreszcie niezrozumiałe jest jaki konkretnie zarzut próbował wnioskodawca postawić radnemu wskazując, że ten pobierał diety za udział w posiedzeniach rady gminy, które odbywały się w godzinach pracy. Jak już zauważono powyżej, przepisy u.s.g. nie wypowiadają się w kwestii wynagrodzenia za czas, na który radnemu przysługuje zwolnienie od pracy na podstawie art. 25 ust. 3 u.s.g., co należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie ma obowiązku odpowiedniego pomniejszania wynagrodzenia pracownika za ten czas i nie istnieją automatycznie podstawy do stawiania radnemu zarzutu pobierania „podwójnego wynagrodzenia” w związku z tym, że wypłacana jest zarówno dieta, jak i wynagrodzenie przez pracodawcę. Rację ma Rada Miejska w (…), że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, pochodzi od innego podmiotu, wynika z zupełnie innego stosunku prawnego i pełni zupełnie inną funkcję. Istotne jest w rozpoznawanej sprawie to, że PFRON we wniosku nie wykazał, iż w tej kwestii umowa o pracę przewidywała jakieś modyfikacje wynagrodzenia pracownika za czas pracy wykorzystany na wykonywanie mandatu radnego, i że doszło w związku z tym do bezpodstawnego pobrania przez niego wynagrodzenia, skoro za ten czas otrzymuje dietę. (źródło: WSA 2017)

Przykład drugi:

Podniesiono także, że w art. 25 ust. 3 u.s.g. nie określono żadnych reguł dotyczących wynagrodzenia należnego pracownikowi za czas uczestnictwa w pracach organu gminy lub konieczności odpracowywania tego czasu. Z uzasadnienia wniosku ZUK (pracodawca – przyp. mój) także nie wynika, aby obowiązywało w tej jednostce uzgodnienie sposobu odpracowywania nieobecności spowodowanej udziałem w sesji Rady Gminy. Dopiero w zaleceniu kontroli zarządczej, skierowanym do Dyrektora Zakładu, ustalono powyższą kwestię. Sąd nie podzielił w tym kontekście stanowiska strony, że radny powinien ewentualnie zgłosić urlop na dzień, w którym uczestniczy w pracach Rady Gminy. Urlop ma bowiem służyć wypoczynkowi pracownika, a nie wykonywaniu mandatu radnego. Oczekiwanie, by pracownik w ten sposób wykorzystywał swój urlop wypoczynkowy mogłoby zostać potraktowane, jako próba ograniczenia jego praw pracowniczych. Wykonywanie obowiązków radnego jest związane z pełnieniem istotnej funkcji społecznej i nie może być zrównane z każdym innym, dowolnie wybranym przez pracownika sposobem spędzania czasu wolnego – stąd też korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, nawet w zakresie ingerującym w stosunek pracy.

W związku z powyższym Sąd podkreślił, że nie ma obowiązku odpowiedniego pomniejszania wynagrodzenia pracownika za czas, na który radnemu przysługuje zwolnienie od pracy i nie istnieją automatycznie podstawy do stawiania radnemu zarzutu pobierania „podwójnego wynagrodzenia” w związku z tym, że wypłacana jest zarówno dieta, jak i wynagrodzenie przez pracodawcę. Dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, pochodzi od innego podmiotu, wynika z zupełnie innego stosunku prawnego i pełni zupełnie inną funkcję. Poza ewentualną rekompensatą w razie uszczerbku na wynagrodzeniu może ona służyć także pokrywaniu innych kosztów związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Istotne jest natomiast w rozpoznawanej sprawie, że ZUK we wniosku nie wykazał, iż w tej kwestii umowa o pracę przewidywała jakieś modyfikacje wynagrodzenia pracownika za czas pracy wykorzystany na wykonywanie mandatu radnego i że doszło w związku z tym do bezpodstawnego pobrania przez niego wynagrodzenia. (źródło: NSA 2016)

Ad. 2) nie można rozwiązać umowy z radnym bez zgody Rady Miejskiej. Czy radny pracuje na budowie, czy jest szanowanym dyrektorem banku, czy pracuje w przedszkolu. Rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie z nim umowy. Jeżeli jednak Rada uzna, że nawet w najmniejszym zakresie istnieje podejrzenie, że szef budowy, prezes banku lub dyrektor przedszkola chce zwolnić radnego, a za tą próbą kryje się w jakimś stopniu fakt, że pracownik pełni mandat radnego, wtedy Rada bezwzględnie ma obowiązek nie wyrazić zgody na rozwiązanie umowy o pracę.

Jakie to może być podejrzenie, że pracodawca chce rozwiązać umowę z powodu pełnionego mandatu? Zapewne będzie to dziwne, ale pisałem już o tym, że sądy nie myślą, jak radna Rady Miejskiej, nie myślą, jak burmistrz Wschowy, ani nawet nie myślą, jak radcy prawni. Sądy są od tego, żeby pilnować przestrzegania reguł. Zatem dla Sądu  – uwaga – przesłanką dla której można podejrzewać, że chodzi o mandat radnego jest np. takie uzasadnienie:

Przykład pierwszy:

Po drugie stwierdzić należy, że postawiony radnemu we wniosku zarzut dotyczący pobierania wynagrodzenia od pracodawcy za czas, kiedy brał udział w pracach organu gminy jako radny oraz pobieranie za ten sam czas diety przysługującej radnemu, w ocenie sądu jest zarzutem, który może rodzić uzasadnione przekonanie, że dążenie do rozwiązania stosunku pracy z radnym ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. (źródło: WSA 2017)

Rada Miejska może nie zgodzić się na rozwiązanie umowy z radnym, nawet wtedy, kiedy rozwiązanie umowy nie jest związane z pełnieniem mandatu radnego, co potwierdza poniższy fragment:

Przykład drugi:

Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16).

Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza normy art. 25 ust. 2 u.s.g. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący kasacyjnie uzasadniając wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy podał, iż dalsze zatrudnienie radnego w Starostwie Powiatowym byłoby sytuacją „niekomfortową dla niego”, „byłby w sytuacjach niezręcznych współpracując blisko z nowym Zarządem”. Podzielić należy także zaakceptowanie przez Sąd I instancji podglądu rady gminy, zgodnie z którym podane przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym są pozorne, albowiem reorganizacja w Starostwie Powiatowym w Świdniku miała miejsce w marcu 2015 r., natomiast zamiar rozwiązania umowy o pracę został przedstawiony radzie gminy w dniu 3 grudnia 2015 r. Zgodnie z zasadami logicznego myślenia przyjąć więc należy, że występowanie po prawie 9 miesiącach o czasu zmian organizacyjnych w zakładzie pracy z wnioskiem o zgodę na rozwiązanie umowy o pracę czyni znacząco wątpliwym powyższy powód jako wiarygodny. Słusznie również jako przedwczesny, a więc nie uzasadniony Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił powód rozwiązania umowy o pracę z przyczyn dotyczących ewentualnych nieprawidłowości jakie wykazała kontrola w starostwie. Do daty rozpoznawania sprawy bowiem Ministerstwo Finansów nie zobowiązało Powiatu Świdnickiego do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Trafnie więc Sąd I instancji, uznał że rada gminy nie przekroczyła swoich uprawnień. (źródło: NSA 2016)

Rafał Klan